Правові можливості забезпечення безпеки на рівні об’єднаних територіальних громад
Уже декілька років в Україні триває децентралізація. Вона, за твердженням тих, хто просуває цю давно потрібну реформу, передбачає передачу значних повноважень та бюджетів від державних органів якнайближче до людей - органам місцевого самоврядування. Саме у зв’язку з цим, на нашу думку, все більшої актуальності набуває потреба прийняття законів, які спонукали б органи місцевого самоврядування до продукування власних нормативних актів, направлених на сприяння поліпшенню безпекової ситуації в громадах. Адже реалізації повноважень та ефективному витрачанню коштів платників податків завжди передує прийняття певного рішення.
Саме про такі рішення, які вже сьогодні можуть прийматися, і те, як вони вплинуть на безпекову ситуацію, в цій публікації автор розповість на прикладі досвіду об’єднаних територіальних громад (далі – громад) Рівненської області.
Правові передумови та дефініції
Стаття 3 Конституції України визначає безпеку людини як одну з найвищих соціальних цінностей. Різні тлумачні словники «безпеку» пояснюють як «стан, коли кому-небудь, чому-небудь ніщо не загрожує, безпечність». Протилежним цьому слову є «небезпека», під яким розуміється «можливість виникнення якоїсь біди, шкоди, катастрофи, небезпечність».
Про що йтиметься…
Хоч останні декілька років питання безпеки в Україні, переважно, прийнято обговорювати в контексті військової загрози з боку Росії (зовнішня загроза), але це поняття розуміється також у контексті й внутрішніх загроз. Адже безпека – більш комплексне та широке за своїм змістом поняття, ніж може видатися на перший погляд.
Так, коли ми говоримо про внутрішні небезпеки, то під ними розуміємо загрози життю, здоров’ю людей та їх майну, які з’являються та / або існують через: невідремонтовані дороги; необлаштовані обмежувачі швидкості руху (лежачі поліцейські); неосвітлені пішохідні переходи у темну пору доби; відсутність відеоспостереження при в’їздах на територію громад і на дорогах загального користування, в місцях, де часто трапляються ДТП, крадіжки, бійки; відсутність культури поводження з відходами, в т.ч. ефективно працюючої системи роздільного збору та сортування сміття з подальшою його відправкою на переробку, що призводить до появи стихійних смітників тощо.
Хто має вирішувати?
Оскільки всі наведені вище злободенні проблеми держава за людей фізично вирішити «вже і зараз» не може й, попри популізм окремих політиків, ніколи самостійно не буде спроможна, то їх розв’язання – це основний «шмат» роботи органів місцевого самоврядування (далі - місцевих рад). А так як наразі триває реформа децентралізації, то передовиками в процесі вирішення вищезазначених проблемних питань внутрішньої безпеки мають стати новостворені громади. Адже акумульовані в них інтелектуальні, фінансові та людські ресурси й нові управлінські можливості здатні забезпечити оперативніше реагування на ту чи іншу загрозу, шляхом вжиття необхідних заходів з її усунення чи мінімізації впливу на безпекову ситуацію, аніж можливості громад, які ще не об’єдналися. Крім того, позитивний досвід новостворених громад з вирішення проблем має стимулювати всіх інших до об’єднання і, як результат, до посилення впливу звичайних людей на комфортність життя в Україні.
Також відповідно до ст. 140 Конституції більшість зазначених вище проблем – це питаннями місцевого значення, які мають вирішувати жителі громад через участь у роботі органів місцевого самоврядування, долучення до їх ініціатив або впровадження власних.
В межах закону
Поруч з наведеним, не слід забувати і про вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції, згідно з якими «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тобто, реалізація будь-якої ініціативи місцевими радами громад все ж має не просто не суперечити діючим законам і Конституції, а й випливати з них.
Так, повноваження місцевих рад громад та / або їх виконавчих органів щодо превентивної роботи, реагування на небезпеки (загрози), в т.ч. усунення їх наслідків, закріплені в Кодексі цивільного захисту України (ч. ч. 2 і 3 ст. 19, ч. ч. 2 і 10 ст. 23, ч. 2 ст. 25, ч. 6 ст. 43, ст. ст. 27, 30, 32, 33, 39, 42, 53, 63, 71, 72, 77, 78, 80, 81, 82, 86, 91, 92, 97, 98), Цивільному кодексі України (ст. 335), Основах законодавства України про охорону здоров’я (ст. ст. 13, 30), законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. п. 2, 5, 6, 22 ч. 1 ст. 26, ст. ст. 27, 33, 34, 36, ч. 4 ст. 42), «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» (ст. ст. 2, 3, 4, 15, 16, 18, 19, 20), «Про Національну поліцію» (ст. 88), «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (ст. ст. 18, 21, 24, 30), «Про ветеринарну медицину» (ст. ст. 43, 44, 48), «Про відходи» (ст. ст. 12, 21, 35-1, 40), «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. ст. 6, 25, 25-1), «Про дорожній рух» (ст. ст. 25, 36, 43, 52) тощо.
Більше того, згідно з ч. 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Окремі приклади з життя
Для прикладу, якщо в органі місцевого самоврядування буде відомо про безхазяйну нерухому річ (наприклад, закинуте приміщення), але про неї в порядку ч. 2 ст. 335 Цивільного кодексу не буде повідомлено орган, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, і за таким об’єктом не буде організовано ведення спостереження, то хто буде винен в разі травмування чи загибелі на такому об’єкті дитини? На наше переконання, не лише батьки, але й органи самоврядування, на території яких такий об’єкт знаходиться.
Так само, якщо на території громади не буде організовано збирання і видалення побутових відходів, а також роздільне збирання їх корисних компонентів, то мешканці відповідних населених пунктів будуть винуватити голову, депутатів і старост. Більше того, саме їх власник звинуватить у смерті своєї улюбленої «бурьонки», коли та загине через поїдання сміття, стихійно розкиданого поруч із пасовищем. Адже налагодження збору відходів у громаді згідно ст. 21 Закону «Про відходи» є повноваженням саме органів місцевого самоврядування. Й подібних прикладів можна навести сотні.
Вітчизняний досвід
Враховуючи зазначені передумови, у 2018 році Рівненська обласна громадська організація «Комітет виборців України» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» реалізувала проект «Створення безпечного середовища для людей в об’єднаних громадах Рівненщини». Його метою було сприяти восьми об’єднаним територіальним громадам у визначенні їх пріоритетів у сфері безпеки та створенні на місцях систем запобігання і реагування на безпекові виклики (загрози).
Так, упродовж 2018 року в рамках цього проекту на Рівненщині відібрали 8 пілотних громад, на території яких дослідили безпекову ситуацію та із залученням активних місцевих мешканців визначили пріоритети подальшої роботи в питаннях безпеки. Зокрема, визначення безпекових загроз і пріоритетів було здійснено, шляхом проведення фокус-групових і соціологічних досліджень, отримання інформації від МНС, Національної поліції, екоінспекції, органів охорони здоров’я тощо за запитами. Крім того, аналізувалися рішення органів місцевого самоврядування.
В підсумку, для кожної з 8 місцевих рад об’єднаних територіальних громад розробили проекти місцевих актів з питань безпеки, які вже сьогодні чинне законодавство дає можливість ухвалювати. Серед них: 1) Безпековий паспорт, як документ в якому узагальнено інформацію про поточну безпекову ситуацію на території конкретної громади; 2) Порядок моніторингу безпекової ситуації, яким запроваджуються інструменти постійного слідкування за безпекою в громаді та оперативного реагування на небезпеки і загрози на місцевому рівні; 3) Програма забезпечення безпеки, як документ який містить комплекс заходів, направлених на забезпечення безпеки на їх території. Зокрема, в останньому, прописані і заходи з облаштування пожежних гідрантів у віддалених селах громад, вуличного освітлення, камер відеоспостереження, підтримання ініціатив зі створення місцевих формувань з охорони громадського порядку, підвищення культури мешканців у питаннях поводження з відходами та запровадження їх роздільного збору та інше.
Подальше прийняття та реалізація цих рішень створює умови перетворення території відповідних громад у безпечніший для перебування людей простір. Більше того, наразі місцеві ради селищ Демидівка, Смига, Клесів, сіл Локниця, Привільне, Боремель, Деражне, Бугрин відповідні проекти вже затвердили своїми рішеннями та визначили відповідальних осіб за організацію безпекової роботи. А отже, крига скресла!
Подальші перспективи
Хоча на сьогодні вісім громад вже працюють у напрямку налагодженням системної безпекової роботи на своїй території, але цей шлях має стати незворотнім і для інших громад, які можуть запозичити такий передовий досвід. Звичайно, не все так просто, і створення нормативної бази не вирішить вже завтра всі наболілі проблеми. Проте закладений завдяки подібним ініціативам правовий фундамент сприятиме подальшому розвитку місцевого самоврядування та покращенню роботи відповідних органів у напрямку, продиктованому праволюдинним вектором розвитку нашої держави.
Разом із тим, на думку автора, допомогти в реалізації подібних ініціатив місцевим радам повинні народні депутати України. Зокрема, шляхом ініціювання прийняття закону, яким би прямо і дослівно було закріплено в ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» право місцевих рад визначати посадових осіб, відповідальних за безпекову роботу, затверджувати безпекові паспорти, правила моніторингу та місцеві програми з питань безпеки. Оскільки наразі особи, відповідальні за безпеку в громадах, про якій йшлося вище, обов’язки виконують на волонтерських засадах поруч з основною оплачуваною роботою. Вказане може негативно впливати на ефективність їх роботи саме в напрямку безпеки. Крім того, відсутність прямої вказівки в законі на можливість затверджувати безпекові паспорти, правила моніторингу та місцеві програми з питань безпеки може утримувати окремі ради від перейняття такого досвіду з причини боязні вийти за межі того, що дослівно написано в законі (пострадянська звичка людей вчитуватися в дослівну форму, а не зміст правових норм).