Проблеми безоплатного отримання землі та шляхи їх вирішення

Відповідно до ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України (далі – ЗК) будь-який громадянин України має право безоплатно отримати у власність земельну ділянку (далі – ділянку) із земель державної і комунальної власності. Ч. 1 ст. 121 ЗК встановлює норми, в межах яких особа може отримати ділянку для будівництва житлового будинку. Так, для села ці норми складають площу до 0,25 га. Проте наявність цього права не гарантує людині втілення своїх намірів у життя. Нерідко перешкоджають цьому недоліки чинного ЗК.


У статті проаналізовано процедуру безоплатного отримання у власність із земель комунальної власності ділянки для зведення будинку в селі та розглянуті окремі її недоліки.


Особливості процедури, ініціатива отримати землю


Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК громадянин, зацікавлений в одержанні безоплатно у власність ділянки із земель комунальної власності для будівництва житла, має подати до сільської ради клопотання. В ньому треба зазначити цільове призначення ділянки «для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», яку хоче отримати, та її орієнтовні розміри (у межах норм вищевказаних норм). До такого клопотання обов’язково додаються графічні матеріали (викопіювання з кадастрової карти), на яких зазначено бажане місце розташування ділянки, на яку особа претендує. А якщо відповідна земля вже перебуває в чиємусь користуванні, то додатково з клопотанням подається погодження землекористувачів на її вилучення.


При надходженні до ради клопотання воно має бути в обов’язковому порядку зареєстроване. Це передбачає п. 2 Інструкції, затвердженої постановою КМУ №348 від 14.04.1997 р. (далі – постанова КМУ №348).


Мовчазна згода


Подальша процедура надання ділянки передбачена ч.ч. 7-9 ст. 118 ЗК. Так, отримане клопотання сільська рада зобов’язана розглянути в місячний строк і дати заявнику дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ділянки або надати мотивовану відмову. Підставами для відмови в наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Тобто, якщо ділянка належить відповідній громаді і відсутня жодна з передбачених підстав для відмови, то надається дозвіл. А якщо щодо певної ділянки дано дозвіл одній людині, то іншій на ту саму ділянку не може бути наданий дозвіл без її попереднього вилучення.
Отримавши дозвіл, громадянин замовляє суб’єкту господарювання, який має право на проведення відповідних робіт, виготовлення проекту. Замовлення оформляється договором. З моменту його укладення строк складання документації із землеустрою згідно зі ст. 28 Закону «Про землеустрій» не повинен перевищувати шести місяців.


Якщо в місячний строк з дня реєстрації клопотання сільська рада не надала дозволу на розроблення проекту або мотивовану відмову, то заявник у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити його розроблення без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє сільську раду. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення ділянки. Тож, коли рада не реагує у визначеному порядку на клопотання, то застосовується описаний принцип «мовчазної згоди».


Погодження проекту


Після виготовлення проекту розробник згідно з ч. 8 ст. 118 ЗК погоджує його за правилами ст. 186-1 цього Кодексу. Так, коли йдеться про присадибну ділянку, то погодження відповідного проекту здійснює територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин (наприклад, управління Держгеокадастру), а також структурний підрозділ районної державної адміністрації у сфері містобудування та архітектури (наприклад, відділ містобудування, архітектури та будівництва районної державної адміністрації). В окремих випадках, визначених ст. 186-1 ЗК, отримуються погодження інших органів.


За визначеними ЗК правилами, процес погодження має тривати не більше 10 робочих днів з дня одержання проекту чи у визначених випадках – його копії, протягом яких відповідні органи зобов’язані безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні. Підставою для відмови в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.


Крім того, якщо на момент оформлення документів у суміжних ділянок є власники чи користувачі, то межі земельної ділянки, зазначені в проекті, погоджуються з цими особами (сусідами). Необхідність відповідного погодження передбачає ч. 2 ст. 198 ЗК.


Завершення оформлення права власності


Після отримання погоджень особа подає до сільради заяву з доданим до неї проектом відведення земельної ділянки. Відповідна заява реєструється у визначеному постановою КМУ №348 порядку. Далі питання щодо її розгляду має бути включене до порядку денного та розглянуте на сесії відповідної ради.


Зокрема, як передбачає ч. 9 ст. 118 ЗК, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту (а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом – після отримання позитивного висновку такої експертизи) сільська рада приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ділянки та надання її у власність.


Слід зазначити, що в ЗК не наведено переліку підстав, за яких сільрада має право відмовити в затвердженні проекту та наданні ділянки у власність. Та, поруч з цим, ч. 11 ст. 118 ЗК вказує на можливість оскаржити відмову ради передати ділянку у власність.


Але якщо ознайомитися з наявними на веб-сайтах місцевих рад інформаційними картками надання адміністративних послуг, то в них зустрічаються переліки підстав для відмови. Наприклад, у них йдеться, що такими підставами можуть бути: подання не повного пакету документів; виявлення в документах недостовірних відомостей; невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку; відсутність ділянки; інші, визначені законом.


Деякі недоліки


Розглянемо кілька шпарин, що дають посадовцям сільрад можливості для зловживань.


Для початку уявімо ситуацію, коли щодо розробки проекту відведення однієї і тієї ж самої ділянки відразу до сільради звернулося кілька осіб. Наприклад, Іван подав клопотання 08.09.2016 р., а Степан – 09.09.2016 р. В такій ситуації може трапитися, що 15.09.2016 р. на сесії ради депутати спочатку проголосують надати дозвіл на виготовлення проекту Степану, а потім про відмову в цьому Івану. Хоча логічно, що спочатку мало б розглядатися клопотання того, хто звернувся раніше. Але відповідної вимоги в законі не закріплено. Це дозволяє визначати послідовність розгляду посадовцям, як заманеться або з огляду на те, хто і як їх «простимулює».


Підтвердженням існування на практиці подібних ситуацій свідчать, зокрема, і неодноразові звернення громадян за юридичною допомогою в цих питаннях до центрів права РОГО «Комітет виборців України». Так, наприклад, у 2014 році Корнинська сільрада Рівненського району, що знаходиться поруч з обласним центром, своїм рішенням надала дозволи на розробку проектів відведення одним громадянам, а іншим – відмовила. Вказані обставини описані в рішеннях судів по справі №570/5386/14-а, які набрали законної сили. Тому відсутність у законі вимог до послідовності розгляду клопотань сприяє зловживанням.


Іншим недоліком є відсутність визначеної на рівні закону послідовності передачі у власність землі особам, які належать до пільгових та інших категорій. Наприклад, є закони, які передбачають надання різним категоріям громадян права на відведення земельних ділянок у позачерговому і першочерговому порядку. Але ніде не прописано, що коли на території громади недостатньо для всіх землі, то місцева рада спочатку має розглянути клопотання всіх, хто має позачергове право, а потім тих, хто вправі отримати ділянку першочергово. І не прописано, що лише після цього рада має надавати ділянки всім іншим.


Як наслідок, пільговики не завжди можуть скористатися своїм правом на отримання ділянки. Оскільки через відсутність чіткої вимоги щодо послідовності розгляду клопотань на виготовлення проектів відведення, коли на розгляді ради є звернення від кількох пільговиків та інших осіб, сільські голови та депутати роблять це на власний розсуд. Зокрема, можуть розглянути питання відведення землі всім іншим людям, крім тих, хто має позачергове чи позачергове право. Або ж можуть прийняти рішення, за яким надати ділянки тим, хто має першочергове право, а рішення про надання тим, хто має отримати позачергове, може просто не набрати достатньої кількості голосів підтримки.


Інколи місцеві ради намагаються на своєму рівні вирішити цю проблему, приймаючи місцеві акти, які регулюють порядок надання громадянам земельних ділянок для будівництва. Але частіше це роблять міські, а не сільські ради. Та й у загальноукраїнському масштабі відповідні документи не здатні заповнити законодавчу шпарину.


Що ж стосується етапу затвердження проекту відведення, то, на погляд автора, суттєвим недоліком тут є відсутність визначення в законі вичерпного переліку підстав, за наявності однієї з яких сільрада вправі відмовити в затвердженні проекту відведення ділянки та наданні її у власність. Хоча на користь закріплення в ЗК такого переліку свідчить п. 6 ч. 1 ст. 5 Закону «Про адміністративні послуги». В ньому вказано, що виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються перелік підстав для відмови в наданні адміністративної послуги. Рішення про затвердження проекту і надання землі по суті і є наданням адміністративної послуги.


Автор переконаний, що за наявності політичної волі мінімізувати корупцію в сфері безоплатного розподілу землі можливо. Для цього потрібно усунути хоча б ті недоліки, про які вказувалося вище. Також законом доцільно закріпити заборону органам самоврядування створювати черги на отримання ділянок, які наразі використовуються для того, щоб відстрочувати на роки розгляд клопотань людей, що подаються згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК.